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“十一五”时期我国城镇化战略
发布时间:2006-10-30 点击数量:
 一、城镇化进程中出现的新问题
  “十五”规划提出城镇化战略,至2002年末,我国城镇化率达到39.09%,已超过1998年世界发展中国家38.4%的平均水平。
  城镇化与城市发展的重心仍在东部,经济发达地区出现超大城市群现象。
  一些大城市正积极开展城市现代化建设,北京主办2008年奥运会,上海承办2010年世博会,城市现代化、国际化显著提高,将较快地进入国际化城市的行列。
  政府和市场共同推动城镇化。“十五”以来,在城镇化战略的推动下,地方政府不仅制定了明确的城市扩张目标,而且努力拓展融资渠道,加大城镇建设投资。随着我国民营经济的快速发展,实力显著增强,从单一房地产项目开发投资转向城市产业构建,出现了在政府引导、市场推动下声势浩大的民营造城运动。
  我国城镇化取得了积极进展,但也出现了一些值得注意的新问题。
  1.一些值得注意的新问题
  一是“十五”以来,在积极实施城镇化战略中,一些地方存在城镇建设“大跃进”倾向:急于求成,盲目扩大城市规模,大城市纷纷争建“国际大都市”,中小城市纷纷建设“大城市”。目前,有182座城市提出要建国际化大都市,约占全国660座城市总数的28%。
  一些地方把城镇化等同于城市建设,不顾客观条件,下达“城镇化率指标”限期完成。
  二是目前我国土地市场的混乱和土地管理失范具有范围大、涉及面广的特点。许多城镇打着“加快城镇化进程”的旗号,大面积乱批乱占土地。在经营土地背后,一些地方政府向土地管理部门直接下达年度土地出让指标,以求完成财政创收任务。以非市场化的方式低价征地,高价出让,已成为不少地方创造政绩、增加财政收入的重要渠道。
  三是城镇化的换牌运动。有的地区出现了“城市乡村化”。
  2.农民工问题
  一是农民工社保问题。国家统计局最新数字显示,外来农民参加养老保险、医疗保险的比例分别只有3.4%和2.7%。
  二是农民工子女教育问题。在流动儿童各种问题中,最突出的是义务教育问题。农民工子女应平等获得城市义务教育。
  三是农民工安居问题。低收入者的居住问题如不能有效改善,那些环境不断恶化的低收入社区将成为城市的“毒瘤”。
  3.户籍制度改革问题
  随着户籍制度的改革,城乡劳动力的自由流动将对城市就业带来新的挑战。城乡就业成为一体,意味着就业将从“城镇从业人员”转变为“社会从业人员”。户籍放开后,极有可能出现劳动力集中流向大城市和经济发达地区的现象。
  4.城市产业支撑问题
  城镇的发展最终离不开产业的发展。在当前推进城镇化过程中,各级政府最应做的不是急功近利地建空壳城镇,而是利用本地资源、环境条件,发展经济,构建产业体系。
  5.失地农民保障问题
  据有关研究估计,全国失地农民达2000万人。在城镇化的早期,失地农民问题并不严重,因为国家的安置方式包括了就业安置。在市场经济条件下,企业用工方式市场化,政府不能把农民硬“塞”进企业。按法定标准算出来的征地补偿标准太低,根本不能解决失地农民的长远生计。据有关调查分析,2002年被征地的农民人均获得补偿按照当地物价水平,仅够维持基本生活两年半。
  6.土地流转问题
  几乎所有国家城市化进程都是从土地的自由流动制度改革开始的。同样一块地,用来种粮食和用来盖厂房,其产生的价值有着天壤之别。在城市征地的同时,各地出现了各种自发的土地流转。在珠江三角洲、长江三角洲以及大中城市的郊区,农村集体建设用地的使用权,以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转的行为大量存在,在数量和规模上有不断扩大的趋势。
  7.行政区划调整与创新问题
  目前,行政区划最大的问题是行政区和经济区不一致,制约了经济发展。我国行政区的经济功能,在相当程度上寄生于地方政府的经济行为。地方政府的经济行为在促进区域经济增长的同时,也有许多负面效应。其中,影响最大的是地方保护主义。出于对自身经济利益最大化的追求,地方政府经常对经济进行不合理的干预,行政区成为阻隔经济一体化进程的一堵“看不见的墙”。
  8.投融资问题
  目前,各地政府通过建立土地储备制度、“土地批租”融资、实施政府担保贷款等,大大提高了地方政府的投融资能力。建立“土地储备制度”,不仅推动了符合市场经济体制要求的土地要素市场的形成,带来土地收益的增加;而且在土地储备制度基础上形成的土地储备基金为地方政府进入资本市场融资提供了前提。正是由于土地储备制度扩展了政府的融资渠道,2003年以来的城市建设投资规模迅速增大,不少城市的城建投资规模是以往年份投资规模的数倍。
  如何看待因“土地储备制度”而增强的地方政府城市建设融资能力?如何判断和把握一定时期城市基础设施的合理投资规模和结构,防范可能存在的“城市建设过度投资”问题,仍是我国城镇化过程中必须重视的问题。
 
  二、“十一五”时期加快城镇化的战略要求
  党的十六大提出全面建设小康社会,目标是建设一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。解决“三农”问题毫无疑问应该成为全面建设小康社会的重中之重。在中国只有让农民换个活法,换一种生活方式,核心是分流农民,减少农民,才能富裕农民。所以,必须大力推进城镇化进程,通过城镇化,使更多的农民进城转变成为市民。
  要把握好推进城镇化进程的“度”,既不能搞城镇化“大跃进”,又不能失去城镇化发展的机遇期。
  全球化思考和本土化行动已成为制定城镇化战略的两个着眼点。全球化最明显地表现为一国城市化的加速发展,会促使城市化进程中全球资源及要素流动性增强,尤其是人才流、物流、资金流、技术流、信息流速度加快。这种要素的流动性给城市资源的重新整合和市场化配置创造了有利的条件和机会。目前,国际制造业有向我国大量转移的趋势,中国成为世界经济发展的亮点和热点。某种程度上讲,全球化是我国加快城镇化进程的有利条件。
  按照党的十六大的要求,要统筹城乡经济社会发展,以城促乡,以工促农,大力推进城乡一体化。十六届三中全会又进一步提出“五个统筹”。城乡统筹,解决城镇化问题,意味着我国在推进城镇化的过程中,必须将城乡这样一个区域的整体力量发挥出来,城乡联动,共同发展。我国的城镇化必须包含两方面的含义:一是将集中与分散有机地统一起来;二是建立起以城市为中心的区域一体化体系,即以区域一体化发展为中心的城镇化模式。关键是构筑一个有机的区域发展体。在这个区域发展体中,最重要的因素不是单个城市的规模大小,而是区域内城市之间、城乡之间联系的强弱。在城镇化发展中“联系”是最重要的因素。通过“联系”(人流、物流、资金流、信息流等)实现产业、经济、人文、文化等的交融、互动与联动。
  推进城镇化要重视对“联系”的研究。即要研究空间布局,要与区域经济发展规划相结合,以背景区域来设计城市规模、城市产业分工和产业体系构建;要关注城乡过渡带的发展,注意点应放在承城启乡的过渡地带,承上启下的小城镇、小城市发展。重视城市群(带)、都市圈的发展;要重视区域联系方式及功能的强化。
  我国城镇化的特点是“农民进城”。因此,要加快我国城镇化的速度,关键不在于政府如何“促进”城市的发展,而在于降低政府设置的进城“门槛”,清除农民进城的障碍,疏通农民进城的渠道,降低农民进城的成本;在于发展城市经济,提供更多的就业岗位,完善子女教育、住房、社会保障制度,增强城市对农民的吸纳力;在于加强劳动力培训,增强农民进城的素质能力;在于激活农民所有资产,并在城乡间自由配置,增强农民进城经济能力。城镇化是国民经济综合性问题。
  城镇化有两种操作模式:一种是政府引导、市场主导;另一种是政府集引导、主导于一身。很显然,采用前一种办法是巧借市场之力。而采用后一种办法则依然沿用计划经济的思维,不可避免出现政府行政职能的越位,并带来一系列“后遗症”。城镇化是社会经济发展的自然规律,但政府也并不是无所作为,政府与市场共同促进城镇化发展应是我国城镇化进程的主要特征。
 
  三、“十一五”时期加快城镇化的战略选择
  (一)农民工市民化
  我国农村进城务工经商的人数达到9000万—1亿,每个人平均从农村携带1—2个人(配偶、孩子、老人)。进一步推进城镇化进程,最现实的,首先是如何将全国近1亿的农民工转变成市民。“十一五”期间应着力解决农民工市民化问题,使其落户城市,安居乐业,并逐步市民化。
  第一,合理调整大中城市的农民工政策。大中城市应适当放宽条件、降低门槛,将符合要求的农民工纳入大中城市落户的范围进行考虑和安排。
  吸纳农民工在大中城市落户,并不意味着可以放任自流、“不负责任地放开”,而是要根据各个城市的实际情况,从符合农民工特点的要求出发,逐步探索农民工在大中城市落户的吸纳机制和操作程序,使城市农民工市民化有计划有步骤地进行。
  第二,积极推进农民工社会保障体系的建立。在我国农村社保制度建立完善并与城市社保制度接轨之前,过渡性的措施是采取“分层分类”地推进,将农民工进行分类分层,按照他们的实际需求提供社会保障。根据工作特征,可将农民工分为两类:一是缺乏稳定的工作岗位,长年在外打工的处于流动状态的农民工;二是已经在城市中找到工作,有固定住所、稳定收入的农民工。对于农民工而言,最要紧的并不是一般意义上的社会保险,而是要有针对性。农民工的工伤保障制度应作为我国最基本的社会保障项目尽快予以确立。同时应积极试点,创造条件,最终使城乡社会保障制度对接,建立城乡统一的社会保障体系。
  第三,政府应在职业培训、就业咨询、住房供给、子女上学和最低工资等方面制定必要的政策措施,并提供切实有效的服务。义务教育是国家的义务,是国家对国民素质的投资,农民工子女应平等享受城市义务教育。另外,在大城市应建立“公共劳动”形式的流动人口“最低生存保障”体制,以使那些陷入困境的外来民工能够暂时找到合法的活路。鉴于有些大中城市农民工数量庞大,有必要设立由有关部门共同组成的管理机制和协调机制。
  第四,打通农民进城的渠道。政府应建立农民进城就业的动态监测系统,定期发布劳动力市场的供需信息。对国家产业进行合理布局,以引导劳动力的合理流向。另外,积极发展劳动中介组织和农民自组织,提高农民进入城市的组织程度。
  (二)寻找或创造非农就业机会
  1.将振兴制造业作为战略重点
  世界经济发展的历史表明,制造业是一个国家经济发展的基石,也是增强国家竞争力的基础。制造业的发展水平直接关系到第三产业的发展。
  我国劳动力资源丰富,但素质不高,人均资本拥有量低下。中国经济结构转型中的一个重要任务是加速农业劳动力向第二和第三产业的转移。实现农村人口向城市转移,提高农业劳动力素质的动力来自大规模的工业化,没有制造业的大规模发展是难以做到的。
  20世纪90年代初以来确立的以第三产业为主的经济发展战略并没有提供更多的就业机会,较低的制造业发展水平使社会的需求相对较低,限制了服务业分工的深化和市场的扩张。工业化国家向服务业为主的经济结构转移是因为发达的制造业为社会提供了大量丰富的物质财富。中国人均财富占有低于世界发展中国家的平均水平。发展制造业是发展中国家摆脱贫困、发展经济的必经阶段。我国的制造业水平较低,面对全球化竞争,中国仍应该把振兴制造业作为战略重点。
  我国的比较优势在于拥有大量廉价劳动力和成体系的加工组装制造业。围绕着成本下功夫,走规模化、集约化道路,在自己有优势的制造业领域做大、做强,这是中国制造业安身立命之道,也是解决中国就业问题的根本途径。
  2.重视产业集群的发展
  制造业发展,其竞争力还在于产业组织形式,即产业集群的发展。产业集群效应在国际上一直受到广泛关注。在美国,许多州纷纷抛弃以单一企业为主的产业政策,设计和执行集群型经济发展战略。
  我国产业集群的形成与发展已有20多年历史,它对广东省珠江三角洲和浙江省的地方经济、城镇化发展产生了巨大的影响,然而产业的地理集中现象在我国长期未能被清晰地认识。产业集群由于其基础设施规模效益和第三产业的连带发展,大大推进了城镇化进程。根据浙江、广东、江苏城镇化的实践经验,在推进城镇化进程中,要十分重视和促进区域产业集群的发展,大力推进产业的集聚,并以集聚推动产业结构的优化与升级。
  过去讲东南沿海地区的优势,主要是区位优势、政策优势等,随着交通信息条件的改善、市场经济的发展和我国加入WTO后,这些优势已不再明显,或者不复存在。但是,产业集聚使东南沿海地区形成了一个非常重要的高度专业化分工基础上的产业配套条件。产业集聚的形成,再一次增强了东南沿海地区的优势地位。
  在此情况下,各地区特别是中西部地区应从自己的实际出发,创造条件逐步形成能够体现和发挥自己优势的产业集群,而不要把希望过多地寄托在其它地区的产业转移上。(1)统筹优化生产力布局,把工业园区整合为产业功能区。(2)把产业链做成产业集群发展的主脉。一是把大项目做成大产业。依托一个大项目,形成一条产业链。二是变大企业规模拉动为产业带动,重视大企业与产业链上的中小企业建立紧密联系,推动产业集群的形成。三是强化产业内部联系,提高交易效率。(3)创新产业集聚的体制和机制环境。一是塑造区域文化,促进企业相互合作、互动发展。二是建立区域服务体系。积极发展中介机构,大力发展出口代理商、生产力中心、信息中心、质量检测控制中心、行业技术中心等集群服务机构。发展区域性行业协会,使其在投融资、技术创新、市场开拓、人才培训、产业损害预测预警和反倾销等方面发挥作用。三是建立专业化市场。统筹市场布点,培育区域性市场品牌。
  3.加快城市第三产业发展
  据统计,1996年以来我国第三产业人员的比重每提高1%,就可以增加700万个就业岗位。如果我国第三产业从业人员的比重提高到发展中国家的水平,就可以创造9000多万个就业岗位。毫无疑问,发展第三产业是解决就业问题的重要途径。
  城市经济是一个系统,合理的产业结构会产生出巨大的系统效益,落后的城市服务产业会严重影响其他产业经济活动的质量和效率,进而影响城市的整体经济功能。
  在工业化与城市化同步推进的国家,第一产业向第二产业每转移1个劳动力,同时就向第三产业转移2个及以上的劳动力。而我国最近20年来,第一产业向第二产业每转移1个劳动力,向第三产业只转移了0.65个劳动力。其主要原因是制度障碍,特别是户籍制度的限制和垄断体制的约束,如城市公用事业、教育医疗卫生文化等垄断性行业的发展就十分缓慢。不彻底打破垄断,城市第三产业就不可能有大的发展。所以,要下大力气打破城市第三产业的行业垄断,加快改革步伐,对外资和民营企业开放,在用工上要取消户籍限制和对外地人员的限制,以加快大中城市,特别是特大型城市第三产业的发展。
  4.大力发展非公所有制经济
  非公所有制已经稳住了数千万进城打工的农民。推进城镇化,打造适合于非公经济发展的城市环境和产业发展环境,促进非公经济健康发展至关重要。
  解决就业,仅仅靠政府的力量是远远不够的,重要的是,政府应通过一系列的政策设计与规范实施,激发民间力量,通过市场来解决就业问题。其中关键性的措施是积极促进发展新企业,通过创业解决就业。政府要建立创业服务体系,把政府有限的财力用在鼓励创业上,为创业者提供帮助。
  (三)政府职能转变
  1.强化政府“公共服务”职能
  在市场经济条件下,政府要有所为有所不为,找准自己的社会定位,管好自己该管的事。城市政府的角色是提供公共服务。政府经济活动的重点是在公共经济领域。对产业经济和消费经济,政府的角色应是保障公平的秩序和间接的调控。
  公共经济的规模和水平基本上反映一座城市的经济规模和社会发展状态,也是这座城市政府的职能和业绩的综合体现。市场经济发达国家已把城市政府管理的属性界定为“公共行政管理”,城市政府职能公共化是一种同经济市场化伴生的现象。在我国实施城镇化战略,城市政府更应以强化“公共服务”为职能转变的基本取向。
  2.加强规划、规范和引导作用
  城镇化是一项系统工程,有三大依次关联的环节:一是城市的布局、分工体系规划。二是单个城市的建设框架规划。着重从合理组合及形象、美学角度进行规划设计。三是城市的功能培育。即根据所确定的城市功能定位,对符合该城市功能要求的要素,加快定向集聚,强化功能培育。对不符合该城市功能要求的要素,则设置一些政策性门槛,使其改变流向。定向集聚的结果,使在总体上实现资源的合理分流和配置。
  现阶段政府可行的主要举措,一是改变户籍和各种城市管理制度,降低城市“门槛”,使人口行政性聚集向市场性聚集过渡。二是提高城市的要素经营效率和城市竞争力,使外延性城市扩展向内涵性城市拓展转变。三是通过产业扩充和产业聚集,使从政府造市向产业扩市的市场化机制转变。四是国家有关部门要结合制定“十一五”规划,与有关地方政府合作编制全国城市体系规划、省及经济区城市体系规划,就全国、一个省或一个经济区范围内的城市功能分工体系和组合效应进行规划研究。五是对城市中的生态环境与社会环境进行有力度的整治,促进资源型城市的产业转型和城市可持续发展。六是提高城市中的人均收入、人均福利、人均社会保障的水平,促进贫弱城市向全面小康城市迈进。特别地,应进一步明确政府对教育的投入是公共品,对公共品的享受每个公民具有同等的权利。
  3.积极推进中部人口大省的城镇化进程
  一系列数据说明我国经济重心在沿海,社会重心却在中部。特别是鄂、豫、皖、湘、赣等省,人口非常集中,GDP占全国的29%,人口总数占全国总人口数的25.5%,农业人口占到全国乡村人口的27%以上,外流人口占全国流动人口的55%。“五普”城镇化水平平均为28.6%,低于全国平均8.5个百分点。
  中部地区集聚了相当多的乡村人口,并面临最少的自然资源和最为严重的贫困问题,政府应优先解决中部地区的“三农”问题。中部地区是推进城镇化、工业化最重要的地区,如何推进城镇化在全国意义重大,应是我国城镇化下一阶段发展的重点和突破口。如果这部分传统农业地区的农村人口能够得以顺利转移,将会为整个中国经济的调整提供巨大的空间。所以,在“十一五”时期,在西部大开发、东北等老工业基地调整改造的同时,实施中部城镇化战略,集中力量在中部省份,特别是在鄂、豫、皖、湘、赣等省大力推进城镇化进程,关键是发展一批百万人口的大城市,加大中央的财力支持和政策的倾斜。
  四、“十一五”时期城镇化目标
  采用多种预测方法,对“十一五”时期我国城镇化发展趋势进行预测。“十一五”时期,我国城镇化进程基本呈快速发展趋势,年均增幅有望达到1—1.2个百分点左右。到2010年我国城镇化水平可能达到47.5%,将达到1998年世界47%的平均水平。
  “十一五”时期实施城镇化战略的总要求:适应全面建设小康社会目标和提前实现现代化的要求,大力推进城镇化进程,大幅度提高城镇化水平,促进工业化与城镇化的互动协调发展;保持城乡之间、城市之间经济关系的协调,逐步缩小地区之间、城乡之间的本质差别;促进社会结构的调整和转型,统筹城乡,实现城乡社会共同进步。具体目标:
  (1)提高人口城镇化水平。到2010年,城镇化水平力争达到47%以上,达到1998年世界城市化平均水平。
  (2)完善城镇结构体系。逐步形成以大城市为中心,中等城市为骨干,小城市和小城镇合理布局,现代交通、信息联结一体,功能互补的大中小城市网络体系。
  坚持大中小城市和小城镇协调发展,构筑开放、流动、有序、互补的城镇结构体系。适应城镇体系发展的趋势,重视对城市连绵区的合理组织,完善发展政策和管理体制。实施重点:一是强化三大城市群,加强长三角城市群、珠江三角洲城市群、京津唐城市带的整合和发展。二是积极促进中部地区城镇化发展,着力构建中部中心城市,进一步强化区域中心城市功能的建设。三是以县城为重点,发展一批中心城市。通过重点建设城关镇和强镇,到2010年把它们发展成为以下三种规模城市:人口在100万以上的大县,以城关镇和强镇为依托,发展为1个30万人左右的中等城市和1—2个5—10万人的小城镇。人口在50—100万的中等县,发展1个20—30万人的中等城市和1—2个5—10万人的小城镇;50万人以下的小县发展一个20万人的小城市。
  (3)在扩大中小城市数量的同时,重视大城市数量的扩大和功能的提升。首先,逐步形成现代化的基础设施和高效能的城市管理。交通、邮电、通讯、给排水、供电、供气等基础设施达到灵敏、便捷、通畅、充足、优良的要求,城市生态环境和园林绿化建设达到清洁、优美、静谧、安全、舒适的标准,城市各项管理采用现代化管理手段。其次,逐步完善城市功能、增强城市经济实力,不断提高居民生活水平和质量。进一步完善并强化城市的集聚辐射功能、科教文化功能、管理服务功能,注重特色功能的培育。推进城市产业结构优化升级,促进产业集聚发展,努力提高城市对区域经济增长的贡献度。再次,为适应参与世界经济竞争的需要,积极培育具有国际竞争力的中心城市。除香港外,到2010年将北京、上海初步建设成为国际化、现代化城市。同时广州、深圳、天津、青岛、大连、重庆、成都、南京等城市现代化也达到相当水平。